自《城市更新“十五五”规划》发布以来，福建、四川、湖北、上海、云南、安徽等地相继印发“十五五”城市更新规划，上海、苏州、成都等20余个城市也已出台城市更新地方性法规，城市更新正在从顶层设计走向落地实施。
从国家顶层规划到地方实施规划，再到地方性法规，城市更新的制度体系正在加速搭建。这一阶段的核心任务，是解决“如何更新、由谁更新、钱从哪里来、利益如何分配、项目如何运营”等操作性问题。制度体系“骨架”成形，意味着城市更新开始从政策倡导转向规则驱动，从单点项目推进转向系统性机制建设。
地方城市更新法规聚焦本地实际，将城市更新纳入法治化、规范化轨道，增强政策可执行性，为城市更新高效推进保驾护航。其关键价值在于，把过去依赖协商、个案处理的难题，转化为可预期、可操作的制度规则。
例如，针对城市更新中的产权归集难题，对更新单元内产权不清、权利人缺失等情形作出分类处置规定，创新规划管控手段，建立利益平衡机制，明确政府、原权利人和市场主体之间的权益分配原则等。这些制度安排，有助于降低更新过程中的交易成本，增强市场主体参与信心，也为地方政府推进复杂项目提供法治依据。
但对照高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展的要求，目前仍存在存量用地盘活的规划制度适配性不足，社会资本参与渠道和积极性仍需进一步激发，适应存量更新时代的标准规范、消防验收等审批流程仍沿用新建项目标准，新旧衔接存在制度盲区等发展短板。这些问题集中表现为“三个不匹配”：规划管理不匹配、资金机制不匹配、标准审批不匹配。与此同时，不少地方城市更新项目数量有限、问题复杂、推进缓慢，短期内难以形成更明晰的规则和标准。
城市更新的难点在于解决项目的资金来源与长效运营问题。目前，资金来源仍主要由中央预算提供。今年，中央预算安排970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施。此外，另有1600亿元超长期特别国债用于支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。财政资金的作用，主要在于补短板、强引导和托底民生。
与财政资金相衔接，金融配套制度同步补齐。8月底印发的《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，专门设立城市更新项目贷款品种，推动信贷资源精准匹配城市更新项目需求。证监会8月28日发布的《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》明确提出，支持依托符合条件的租赁住房、城市更新等项目发行REITs，或者作为扩募资产装入已上市REITs。这将有助于拓宽房企与项目主体的权益融资渠道，破解城市更新项目周期长、回报慢等融资痛点，实现“投融管退”闭环。
由此，城市更新资金体系逐步形成分层逻辑：财政资金解决公共性和引导性问题，信贷资金解决建设期和流动性问题，资本市场解决退出和循环问题。三者衔接，才能真正支撑城市更新从“一次性建设”走向“全生命周期运营”。
当前的关键，在于地方政府主动创新机制，激发资本参与积极性。不仅要为城市更新提供制度确定性，还要通过明确权属处置、规划调整、收益分配、审批时限和退出路径，降低制度性交易成本。只有当市场主体能够清晰计算成本、收益和风险，城市更新才能从政府主导的“项目工程”转变为多元参与的“长期事业”。制度确定性越强，社会资本参与越稳定，城市更新也越可能实现可持续运营。
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